A gyermekek védelmének igénye tulajdonképpen egyidős az emberiséggel és a szervezett társadalmak kialakulásával (Volentics, 1996: 7), a gyermekvédelem jogi hátterének elemzése kapcsán azonban a kiindulópont a 18-19. század fordulója. Ekkor jelentek meg ugyanis az ún. Széll Kálmán-féle törvények, köztük az 1901. évi VIII. tc., amelynek akkori prioritásai elsősorban a csecsemőhalandóság – mai összehasonlításban súlyos – arányát kívánták csökkenteni.

A modern értelemben vett gyermekvédelem a második világháború után kezdett kialakulni hazánkban, a szabályozás hangsúlya ekkor jelentősen áthelyeződött a gyermekek nevelésére. A Széll Kálmán-féle jogszabály hatályon kívül helyezése után azonban egészen az 1989-es rendszerváltásig nem született a területet egységesen és teljes körűen szabályozó törvény.

A különböző törvények és rendeletek szabályozása a rendszer fenntartható működését nem tette lehetővé, illetve a helyzetet az sem könnyítette meg, hogy az elvhű szocialista vezetés a gyermekvédelmet csak átmeneti feladatnak tekintette, amelyre a szocialista államépítésnek csak egy korai szakaszában van szükség (Makai, 2000: 139-140; Szöllősi, 2000: 17-23).

A rendszerváltás azután jelentős átalakulást hozott a gyermekvédelem területén, aminek oka elsősorban a politikai rendszerrel párhuzamban a társadalom nagyfokú és gyors változása volt: a gazdasági struktúra átalakulása az életszínvonal gyors csökkenésével járt, a családok felépítése megváltozott, mindezen okok pedig elvezettek a gyermekvédelmi rendszer kiterjesztésének szükségességéhez.

Ennek eredménye lett az 1997-es gyermekvédelmi törvény (1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról) elfogadása. A rendelkezések ezután a teljes korosztályi spektrumra kiterjedtek, azzal az általános elvvel, hogy az érintett családokban az állam a lehető legkisebb beavatkozást hajtsa végre, a jogállamiság szabályainak betartása mellett, vagyis a hatósági jelleggel szemben a szolgáltató szemlélet érvényesítése vált elsőrangúvá.

Mindemellett pedig az ellátói oldalon a központi államhatalom mellett megjelentek egyéb szereplők: az egyházak, a civil és karitatív szervezetek mellett ilyen szereplővé váltak az önkormányzatok is.

Ezt bizonyítja, hogy az első önkormányzati törvény (1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról) lehetővé tette a gyermekvédelem helyi megszervezését – ám itt szükséges azt is megjegyezni, hogy a feladat ellátásához a jogalkotó a szükséges anyagi hátteret, illetve jogi garanciákat és a feladat ellátásához szükséges szakmai kompetenciák megszerzését nem biztosította (Mitták, 2015: 16).
A következő – már a hatályos állapotot jelentő – fordulópontot a 2010 után megalakult Országgyűlés és kétharmados kormányzat lépései jelentették. Az Alaptörvény elfogadásával, annak XVI. cikke értelmében „[m]inden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz”.

Ehhez az alaptörvényi szinten deklarált jogosultsághoz azonban az állam oldaláról a gyermekek védelmének kötelezettsége társul, amit a jogalkotó az új önkormányzati törvényben (2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól) tovább részletezett, amikor a jogszabály 13. § (1) bekezdés 8. és 23. § (5) bekezdés 11. pontjai megállapították, hogy a „gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások” biztosítása a helyi (illetve kerületi) önkormányzati feladatok közé tartoznak.

Mivel a gyermekvédelem szellemisége alapvetően a megelőzés, a prevenció, az önkormányzatok feladata tulajdonképpen csak ultima ratio, feladatellátásukra abban az esetben van szükség, ha a gyermekvédelmi rendszer megelőző jellegű intézkedései nem vezetnek célra.

A gyermekvédelmi rendszer ezután egy részletes; az ellátásokkal, az intézményekkel, a prevencióval, a szülők segítésével és számos egyéb feladattal foglalkozó szabályozássá alakul. Ebben az igen kiterjedt rendszerben a gyermekvédelmet – a gyermekvédelmi törvény eredeti rendelkezései alapján – összesen négy logikai egységre, egyben a jogszabályok által meghatározott gyermekvédelmi feladatcsoportokra bonthatjuk, amelyek közül az alábbiakban néhány, kiemelt fontossággal bíró feladatot emelek ki és annak változásait elemzem.

Pénzbeli ellátások:

a) a rendszeres gyermekvédelmi támogatás,
b) a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás,
c) a gyermektartásdíj megelőlegezése,
d) az otthonteremtési támogatás.

Személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátások:

a) a gyermekjóléti szolgáltatás,
b) a gyermekek napközbeni ellátása,
c) a gyermekek átmeneti gondozása.

Személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekvédelmi szakellátások:

a) az otthont nyújtó ellátás,

b) az utógondozói ellátás,
c) a területi gyermekvédelmi szakszolgáltatás.

Gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések:

a) a védelembe vétel,
b) a családba fogadás,
c) az ideiglenes hatályú elhelyezés,
d) az átmeneti nevelésbe vétel,
e) a tartós nevelésbe vétel,
f) a nevelési felügyelet elrendelése,
g) az utógondozás elrendelése,
h) az utógondozói ellátás elrendelése.

A legalapvetőbb feladat a helyi önkormányzatok vonatkozásában a személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátások. A gyermekvédelmi törvény itt a differenciált feladattelepítés elvét alkalmazta (94. §), amikor a személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátások négy kategóriájának nyújtását írta elő.

Az első kategória a bölcsőde üzemeltetése, amelyet a tízezernél több lakosú önkormányzatok kötelesek fenntartani; a második kategória a gyermekek átmeneti otthona, ezt a típusú intézményt a húszezernél több állandó lakossal rendelkező önkormányzatok kötelesek alapítani és fenntartani; harmadikként a családok átmeneti otthonának kötelező működtetése irányadó a harmincezernél több állandó lakosú helyi önkormányzatok területén. A bölcsődei ellátás nyújtása esetében továbbá a törvény előírja a lakosságszámtól független intézményfenntartást is abban az esetben, ha „a bölcsődei ellátásra az adott településen legalább öt gyermek tekintetében igény jelentkezik, vagy a település - jogszabályban meghatározottak szerint megállapított - 3 év alatti lakosainak száma meghaladja a 40 főt” (94. § 3a) pont).

A negyedik kategória a kiemelt státuszú helyi önkormányzatokra érvényes rendelkezéseket tartalmaz, amikor kimondja, hogy a járásszékhely település, a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat és a megyei jogú város gyermekjóléti központot köteles működtetni. Itt további eltérés, hogy ezek az önkormányzatok a vonzáskörzetük kiszolgálására is kötelezve vannak, ellátási területük ugyanis a járás egészére, annak minden településére kiterjed (94. § 4) pont).

A differenciált feladatelosztás értelmében az önkormányzatokra általában véve a gyermekek védelmét biztosító hatósági feladat- és hatáskörök tartoznak, azokat a járási törvény (a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény) a helyi önkormányzat képviselő-testületére és a gyámhatóságra ruházta.

A gyermekvédelmi törvény módosítása alapján pedig gyámhatóság alatt „a fővárosi és megyei kormányhivatal, a fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatala, a települési önkormányzat jegyzője, valamint a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a fővárosi főjegyző” értendő (5. § k) pont).

Az új szabályozás szerint a jegyzőre háruló pénzbeli ellátásokkal kapcsolatos feladatok jelentős mértékben csökkentek. A kormányzat jól kivehető célja ezzel a támogatásokkal való visszaélések korlátozása, illetve ennek érdekében – az önkormányzatok képviselő-testületeinek bevonása által – a hatósági oldalon lévő szereplők számának növelése volt.

A jegyző ezután csupán a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre és az óvodáztatási támogatásra való jogosultságot állapíthatja meg. Előbbi természetbeni juttatást (készétel, ruházat, tanszer stb.) jelent, 2015. szeptember 1-jétől továbbá az óvodáztatási támogatás pénzbeli támogatásként történő juttatásának lehetősége is megszűnt. De emellett a települési önkormányzat képviselő-testülete pénzbeli támogatásokat is megállapíthat a jogszabályi keretek adta lehetőségek között, a helyi igényekhez és viszonyokhoz igazodva a rászorulók számára.

A gyermekjóléti alapellátásban való önkormányzati szerepkör tulajdonképpen annak az intézményi hálónak a biztosítását jelenti, amely az érintett gyermekek számára lehetővé teszi testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésük biztosítását, a veszélyeztetettség megelőzését, illetve további preventív jellegű intézkedéseket (Mitták, 2015: 23). Az ellátások saját intézmény, illetve ellátási szerződés alapján más szerv útján is elláthatók.

Ezen túlmenően az önkormányzatok fenntartóként több feladat ellátására is kötelezettek. Ilyen például a gyermekjóléti szolgáltatás, a gyermekek napközbeni ellátása, a gyermekek átmeneti gondozása, valamint a máshol igénybe vehető ellátásokhoz való hozzájutást is segítik, szervezik.

Az iskolai szociális munka ezzel szemben önkéntes feladat lett a gyermekjóléti szolgálatok számára (a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény, a sportról szóló 2004. évi I. törvény, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2014. évi CI. törvény alapján), ennek keretében a vonatkozó rendeletek módosításával (15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről; 6/2015. (I. 28.) EMMI rendelet egyes gyermekvédelmi tárgyú miniszteri rendeletek módosításáról) az önkormányzat támogató szolgáltatást nyújthat, amely egyrészt a gyermek iskolai feladatainak teljesítéséhez, életkorához illeszkedő előmeneteléhez és az ezeket akadályozó tényezők felszámolásához járul hozzá; az oktatási intézményt és a gyermek családját pedig ugyanezen célok elérése érdekében informálja, segíti.

Ugyanezen törvény iktatta be a gyermekvédelmi törvénybe a javítóintézeti nevelés és ellátás feladatát is. Ezzel a lépéssel a jogalkotó ezt az alapvetően gyermekeket érintő ellátást kivette a büntetés-végrehajtás (a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvényben megtestesülő) rendszeréből és deklarálta, hogy a büntető jellegű intézkedések helyett a gyermekvédelmi típusú intézkedéseket részesíti előnyben.

Ezzel párhuzamban pedig a javítóintézeti ellátás szabályi is törvényi szintre emelkedtek, ami az egységes közszolgáltatás-nyújtást is nagyban elősegíti. A megelőző pártfogás jogintézménye szintén újdonság a gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó hatósági intézkedések között, a pártfogás elrendelésének lehetősége a már kialakult veszélyeztetettség esetében jelenthet hatékony eszközt.

Ezt a lépést ugyanakkor a szakma egy része fenntartásokkal kezeli, visszalépésnek tekinti a korábbi, hatósági jellegű közszolgáltatáshoz, ami leginkább a szocializmus időszakára volt jellemző (Dávid, 2013: 48).

A legutóbbi évek tehát jelentős változásokat hoztak a gyermekvédelem rendszerében. A trend egyértelműen az önkormányzati feladatok növekedésének irányában hat, ami egyben azt is jelenti – az önkormányzatok ultima ratio feladatainak korábbi említésével összhangban –, hogy a hazai gyermekvédelem a preventív jellegű ellátások irányából a hatósági jellegű szolgáltatások irányába mozdult el.

Mindeközben a független önkéntes szervezetek (avagy a civil szféra) szerepe ezen a területen is elhanyagolható: nincsenek olyan szervezetek, amelyek a gyermekvédelemben kiterjedt és releváns szerepet látnának el, az állammal partnerségben. Egy tulajdonképpeni büntetés-végrehajtási jogintézmény (a pártfogó felügyelő gyámhatóság általi kirendelésének lehetősége) és a hozzá kapcsolódó, szintén büntetés-végrehajtást idéző intézményi megoldás ezzel szemben valóban visszalépést jelenthet, a közszolgáltatás-nyújtás ügyfélbarát, inkluzív jellegétől pedig távol áll, és láthatóan egyre távolabb kerül.

Balogh Györgyi
jegyző, PhD-hallgató (PTE ÁJK)

IRODALOMJEGYZÉK
Dávid Lilla (2013): Megelőző pártfogás vagy védelembe vétel? Állam- és Jogtudomány, 44(3-4), 41–54.
Makai Éva (2000): Szétszakadt és meg nem font hálók. OKKER Kiadó, Budapest.
Mitták Tünde (2015): Merre (és hogyan) tovább, gyermekvédelem? Jegyző és Közigazgatás, 17(1), 11-31.
Szöllősi Gábor (2000): A gyermekjóléti szolgáltatás előzményei, közpolitikai kapcsolatai és funkciói. Család, gyermek, ifjúság, 4, 17-23.
Volentics Anna (1996): Gyermekvédelem és reszocializáció. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest.