A törvény értelmezése és alkalmazása ma sem egyszerű feladat annak ellenére, hogy annak szövegében a kihirdetése óta történtek jogalkotói, jogalkalmazói oldalról érkező észrevételek alapján módosítások, s az Alkotmánybíróság határozata okán is voltak változások.

A törvény alkalmazása, annak egységes értelmezése érdekében – azt gondolom – még ez sem feltétlenül elegendő, a törvény igényli időnként a magyarázatot, a jogértelmezést.

A Földforgalmi törvény a földtulajdon céljának meghatározásánál a föld megművelését tartja elsődlegesnek. Ennek érdekében a földet használó földműves tulajdonjogát és tulajdonszerzését preferálja.

A törvény a föld megszerzését csak egy hektár területnagyságot meg nem haladóan teszi lehetővé földművesnek nem minősülő belföldi természetes személy és európai uniós tagállami állampolgár számára. Ez alól csak akkor enged kivételt, ha a földművesnek nem minősülő természetes személy vagy tagállami állampolgár a tulajdonjogot átruházó személy közeli hozzátartozója.
De maradjunk az egy hektár területnagyságot meghaladó földterületeknél, hiszen a legtöbb értelmezési probléma és vita itt adódik.

Nézzük, hogyan történhet meg ilyen esetben a föld elidegenítése, mi ennek a folyamata, mik a lépései és mik lehetnek a buktatói.

A föld értékesítésére irányuló szándék esetében az eladó ún. vételi ajánlatot tesz, ezt azonban már egy konkrét vevő adás-vételi szerződésben történő nevesítésével teszi. A vételi ajánlat így nem más, mint egy közokiratba vagy teljes bizonyító erejű magánokiratba (azaz: közjegyző vagy ügyvéd által ellenjegyzett okiratba) foglalt adás-vételi szerződés.

Ez a szerződés több szempontból is speciális. Egyrészt olyan kötelező tartalmi elemeket határoz meg a törvény, melyeknek az adás-vételi szerződésben szerepelniük kell vagy csatolni kell azokat a szerződéshez. Ezeket a kötelező elemeket a törvény 13-15.§-ai tartalmazzák. Ilyen például az, hogy a földet megszerző fél vállalja, hogy a föld használatát másnak nem engedi át, azt maga használja és ennek során eleget tesz földhasznosítási kötelezettségének.

Azt is vállalnia kell, hogy a tulajdonszerzést követő öt évig a földet más célra nem hasznosítja. További feltétele a földszerzésnek az is, hogy a vevőnek nem lehet földhasználattal összefüggő díj- vagy pénztartozása.
Speciális az adás-vételi szerződés abból a szempontból is, hogy az még nem tekinthető végleges adás-vételi szerződésnek. Hiába egyeztek meg a felek (az eladó és vevő), hiába ellenjegyezte azt közjegyző vagy ügyvéd, annak végleges ingatlan-nyilvántartási bejegyzéséhez további feltételeknek kell megfelelni.

Az adás-vételi szerződést annak aláírásától számított nyolc napon belül a föld tulajdonosa közölni köteles a föld elővásárlására jogosultakkal. Ha már eleve elővásárlásra jogosult vevő a tulajdonszerző (ez elég gyakori), akkor a többi elővásárlásra jogosulttal. Hogy kik jogosultak és milyen sorrendben elővásárlásra, azt a Földforgalmi törvény konkrétan is rögzíti. S ez tényleges sorrend, a törvényben előbb álló megelőzi a törvényben rögzítettek szerinti hátrébb állót.

Anélkül, hogy itt az elővásárlásra jogosultak sorrendjének törvényi szabályozását megismételném – aki el kívánja olvasni: megtalálható a Földforgalmi törvény 18.§-ában; az pedig, hogy mikor nem áll fenn elővásárlási jog: a 20 §-ában –, egyértelműen kimondható, hogy ez a jog is azt hivatott szolgálni, hogy a föld tulajdonjoga a földet használó földművesé legyen.
Azaz: a föld mezőgazdasági célra hasznosuljon és ne a föld felhalmozását, ne a gazdasági szükséglet nélküli tulajdonszerzést szolgálja.

A tulajdonos tehát közli az adás-vételi szerződést az elővásárlásra jogosultakkal, mégpedig a föld fekvése szerint illetékes települési önkormányzat jegyzője útján, hirdetmény formájában (a más törvényben /nem a Földforgalmi törvényben/ vagy megállapodás útján biztosított elővásárlási joggal rendelkezőknek közvetlenül is meg kell küldeni az adás-vételi szerződést).

A jegyző az adás-vételi szerződést a település polgármesteri hivatala (közös önkormányzati hivatala) hirdetőtáblájára hatvan napra kifüggeszti. E hirdetményi úton történő közlésnek a kezdő napja a kifüggesztést követő nap, s az elővásárlásra jogosultak a hatvan napos jogvesztő határidőn belül tehetnek az adás-vételi szerződésre elfogadó vagy az adás-vételi szerződésről lemondó nyilatkozatot. A nyilatkozat megtételének hiánya a lemondó nyilatkozattal egyenértékű.

Amennyiben az elfogadó nyilatkozat határidőn belül, megfelelő formai és tartalmi kellékekkel ellátva, igazoltan az elővásárlásra jogosulttól érkezik – természetesen a törvényi sorrend a megelőzés szempontjából meghatározó –, s az elővásárlásra jogosult az adás-vételi szerződést s benne a vételárat magára nézve teljes körűen elfogadja, ez az elfogadó jognyilatkozat köti az eladót.

Ez esetben az adás-vételi szerződés szerinti vevő – legyen az bárki más – helyébe az elővásárlásra jogosult lép, ő lesz a földet megszerző vevő (hozzátéve, hogy a Magyar Állam elővásárlási joga minden más elővásárlásra jogosultat megelőz).

Ha letelik az adás-vételi szerződés kifüggesztésére(közzétételére) biztosított hatvan nap, a jegyző a határidő leteltét követő nyolc napon belül a beérkezett jognyilatkozatokról iratjegyzéket készít és azokat az adás-vételi szerződés eredeti példányával és a jognyilatkozatokkal együtt megküldi – az általunk vizsgált esetben – a mezőgazdasági igazgatási szerv, azaz a Kormányhivatal Élelmiszerlánc-biztonsági és Földhivatali Főosztálya (a továbbiakban: földhivatal) részére.

A földhivatal a részére megküldött dokumentumokat megvizsgálja. Ha azok nem felelnek meg a törvényi, az ingatlan-nyilvántartási bejegyzéshez szükséges alapvető feltételeknek, akkor tizenöt napon belül döntést hoz az adás-vételi szerződés jóváhagyásának megtagadásáról.

Mik lehetnek a jóváhagyás megtagadásának ezen okai?

Alapvető hiányosságok, illetve hibák, mint például olyan okok, amelyek miatt a szerződés létre sem jöhetett volna, azaz semmis szerződésnek minősülne. Vagy ha a szerződéshez kapcsolódó alapvető nyilatkozatok, igazolások hiányoznak. Vagy az elfogadó jognyilatkozat alapvető hibái, akár az is, ha az nem az elővásárlásra jogosulttól származik.

Meg kell említeni azt is, hogy ugyanez az eredménye – az adás-vételi szerződés jóváhagyásának megtagadása –, ha az elővásárlási jog gyakorlására vonatkozó eljárási szabályok megsértését tapasztalja a földhivatal.
Ha a fenti előzetes vizsgálat eredményeként a földhivatal nem tagadja meg az adás-vételi szerződés jóváhagyását és több elővásárlásra jogosult nyújtott be elfogadó jognyilatkozatot, a földhivatal őket a törvény szerint rangsorolja és erről jegyzéket készít.

Ezt követően a földhivatal megkeresi a helyi földbizottságot, hogy az a megkeresésétől számított tizenöt napon belül adja ki állásfoglalását az adás-vételi szerződés jóváhagyásának megadásáról (támogatásáról) vagy a jóváhagyás megtagadásáról (nem támogatásáról).

A helyi földbizottság az adás-vételi szerződést – az állásfoglalás kialakítása érdekében – értékeli egyrészt a köztudomású tények, másrészt a legjobb ismeretei alapján, különösen pedig a törvényben meghatározott szempontok szerint.

Ezek a szempontok a következők például:
-    az adás-vételi szerződés alkalmas-e a fent említett tulajdonszerzési korlátozás megkerülésére;
-    az adás-vételi szerződés alkalmas-e arra, hogy teljesüljenek a föld használatának, hasznosításának szempontjai, hasznosítási kötelezettségének feltételei;
-    megakadályozza-e a szerződés azt, hogy a földet felhalmozási célból, indokolható gazdasági szükséglet nélkül szerezzék meg;
-    az ellenérték a föld forgalmi értékével arányban áll-e; ha ez a feltétel nem teljesül, ez megakadályozott-e elővásárlásra jogosultat abban, hogy gyakorolja elővásárlási jogát.

A földbizottság állásfoglalása tehát támogató vagy nem támogató tartalmú lehet, de ezt adott esetben többfajta lehetőség közül választhatja ki:

1.    támogatja valamelyik elővásárlásra jogosulttal az adás-vételi szerződés megkötését;
2.    nem támogatja az elővásárlásra jogosulttal (vagy jogosultakkal) a szerződés megkötését, de támogatja azt az adás-vételi szerződés szerinti vevővel (aki nem elővásárlásra jogosult, „csak” egyszerűen földműves vagy egy hektárt meg nem haladó területű föld esetében netán még az sem);
3.    nem támogatja az adásvételi szerződés jóváhagyását (sem elővásárlásra jogosulttal, sem más vevővel).

A helyi földbizottságokkal kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy azok egyelőre nem alakultak meg. Ennek oka, hogy a vonatkozó, a földbizottságok jogállását szabályozó kormányrendelet még nem született meg. A Földforgalmi törvény megadja ugyan a felhatalmazást a Kormánynak a rendelet megalkotására, e helyett azonban csak a helyi földbizottságok ügyféli jogairól szóló 175/2016. (VII.1.) Korm. rendelet született meg a Földforgalmi törvény felhatalmazása alapján. E Korm. rendelet és a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (a továbbiakban: Fétv.). 103.§ (1) bekezdése értelmében pedig: ha a földbizottság nem alakult meg, ez esetben a földhivatal a föld tulajdonjogának megszerzése iránti hatósági jóváhagyási eljárásban a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamarának a föld fekvése szerinti területi szervét keresi meg állásfoglalás kiadása céljából. Így tehát a jelen helyzetben helyi földbizottság alatt a Kamara területi szervét – azaz annak megyei elnökségét – kell érteni, a helyi földbizottság feladatait a Kamara látja el.

A 175/2016. (VII.1.) Korm. rendelet 1.§-a szerint pedig a Kamara az ügyfél jogait gyakorolja a feladatkörét érintő közigazgatási hatósági eljárásokban.
Megjegyezendő: az ügyféli jogok gyakorlása és a Kamarának ügyfélként – s nem döntéshozó, vagy ha úgy tetszik állásfoglalást kiadó szervként – való elismerése véleményem szerint kettős szerepbe hozza a Kamarát, hiszen állásfoglalása olyan jogosítványt jelent, amely alapján a földhivatalnak meg kell tagadnia az adás-vételi szerződés jóváhagyását, ha annak megkötését a földbizottsági jogkörében eljáró Kamara egyik elővásárlásra jogosulttal és az adás-vételi szerződés szerinti vevővel sem támogatja. Igaz ugyan, hogy az Alkotmánybíróság a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy „a földbizottság mint közvetett magánjogi jogosult értékelésen alapuló állásfoglalása a Hatóság  (megj.: azaz a földhivatal) eljárása szempontjából az ügyfél nyilatkozatával esik azonos megítélés alá”, azaz lényegében csupán bizonyítási eszköz, viszont az Alkotmánybíróság határozata azt is tartalmazza, hogy az adás-vételi szerződés támogatásának elutasítása a földbizottságok részére a törvényben biztosított vétójogot jelent. Közreműködése tehát adott esetben az ügy eldöntését eredményezi, a földhivatali hatósági döntést megalapozó, azt meghatározó jogkör. Kiss László akkori alkotmánybíró az

Alkotmánybíróság határozatához csatolt különvéleményében így fogalmaz: „Álláspontom szerint az állásfoglalása (megj.: a helyi földbizottság állásfoglalása) gyakorlatilag együttdöntési jogot takar, éspedig hatósági együttdöntési jogot: amennyiben a földbizottság él a „vétójogával”, akkor a hatóság kötve is van a földbizottság nemleges állásfoglalásához. Tehát nem egyedül dönt a hatóság.”
Ezért Kiss László alkotmánybíró nem is ért egyet a földbizottság közvetett „magánjogi jogosultként”, „közvetett magánjogi érdekeltként, „ügyfélként” történő meghatározásával, hanem „közhatalmat gyakorló szervezet”-nek tartja, amely szervezet „a törvény hatálya alá tartozó földek tulajdonjogának forgalmát befolyásolja.”

Ha a földbizottság állásfoglalása megszületett, azt meg kell küldenie a föld fekvése szerinti település önkormányzata jegyzőjének.
A jegyző – az Fétv. 103/A.§ (1) bekezdése értelmében – a helyi földbizottság állásfoglalását annak kézhezvételét követő három napon belül a polgármesteri hivatal (közös önkormányzati hivatal) hirdetőtábláján öt napra kifüggeszti. Az állásfoglalás ellen – öt napon belül – az eladó, a vevő, illetve a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a föld fekvése szerinti település önkormányzatának képviselő-testületénél.

A földbizottsági állásfoglalás ellen benyújtható kifogás egyfajta jogorvoslatot jelent az eladó, a vevő, illetve az elővásárlásra jogosultak számára az állásfoglalásban szereplő – vélt vagy valós – jog-, illetve érdeksérelem esetén. Ez nem is jelent értelmezési nehézséget. Az már – legalábbis a törvény szövegét nézve – felvetődhet, hogy az állásfoglalás elleni kifogás benyújtására történő felhívás és annak benyújtási határideje hol szerepeljen.

Minden olyan döntés, amely ellen jogorvoslat vehető igénybe, önmaga tartalmazza az erre vonatkozó felhívást és a jogorvoslat benyújtásának határidejét. Mivel azonban az Alkotmánybíróság álláspontja azt erősíti, hogy a helyi földbizottság nem közhatalmi szerv és nem közhatalmi döntést hoz, sőt nem is döntést, „csupán” indokolással ellátott állásfoglalást bocsát ki, ezért az állásfoglalás mindezeket nem tartalmazza. Megjegyzendő: semmi nem tiltja azt sem, hogy tartalmazza ezeket is!

Az Alkotmánybíróság hivatkozott döntésében rögzíti, hogy a földbizottság, mint magánjogi érdekelt állásfoglalása ellen benyújtható, „a képviselő-testülethez intézhető kifogás ezért nem az Alaptörvényben biztosított jogorvoslathoz való jogból fakad, hanem a törvényhozó által biztosított további garancia, közbenső jogintézmény az állásfoglalás törvényességének és megalapozottságának biztosítása érdekében.”

Ezért az Alkotmánybíróság említett határozatában kimondja, hogy az Fétv. „103/A.§ (1) bekezdésének alkalmazása során alkotmányos követelmény, hogy a jegyző a kifogás benyújtására jogosultak közül a név szerint ismertekkel közölje a földbizottság állásfoglalását és a kifogás benyújtására nyitva álló határidőt.”
Ez azt jelenti tehát, hogy az állásfoglalást a hirdetőtáblán történő kifüggesztés mellett az érintetteknek közvetlenül is meg kell küldeni és tájékoztatni kell őket a kifogás benyújtásának lehetőségéről és határidejéről.

Ez fontos megállapítása az Alkotmánybíróság határozatának, mindemellett célszerű lett volna ennek a törvényben való rögzítése, hiszen az Alkotmánybíróság határozata nem helyettesítheti a törvényt, annak rendelkezései pedig ezt nem tartalmazzák.

Amennyiben kifogás nem érkezik és a földbizottság állásfoglalásában egyik elővásárlásra jogosulttal és az adás-vételi szerződés szerinti vevővel sem támogatja a szerződés megkötését, akkor a földhivatal hatósági döntésével megtagadja az adás-vételi szerződés jóváhagyását (a földbizottságnak tehát vétójoga van, támogatásának hiányában az adás-vételi szerződés nem hagyható jóvá).

Amennyiben a földbizottság támogatja az adás-vételi szerződés jóváhagyását, a földhivatal általános szabály szerint jóváhagyja az adás-vételi szerződést, melyről önálló hatósági határozatot hoz és az adás-vételi szerződést záradékkal látja el.  

A földhivatal földbizottsági támogatás esetén is megtagadhatja azonban az adás-vételi szerződés jóváhagyását, ha a földbizottság állásfoglalásával ellenkező álláspontra jut és – például – megállapítja, hogy a föld felhalmozási célt szolgál vagy ellenértéke (vételára) nincs arányban a föld forgalmi értékével s ez elővásárlásra jogosultat tartott távol a föld megszerzésétől.

A földhivatal (mezőgazdasági igazgatási szerv) döntésével szemben jogorvoslatként annak bírósági felülvizsgálata kezdeményezhető.
Amennyiben azonban az eladó, a vevő vagy az elővásárlásra jogosult a földbizottság állásfoglalása ellen kifogást terjeszt elő a képviselő-testületnél, az eljárás másképpen alakul.

A kifogást a jegyzőhöz kell benyújtani, melyről a jegyző haladéktalanul köteles a földhivatalt értesíteni. A képviselő-testület – önkormányzati hatósági jogkörében – megváltoztatja a kifogással érintett állásfoglalást, ha annak kiadására a Földforgalmi törvény már említett alapvető céljainak megsértésével, illetve jogellenesen került sor.

Ezek hiányában a képviselő-testület a kifogást elutasítja. A képviselő-testület a kifogást annak a jegyzőhöz való benyújtását követő tizenöt napon belül, zárt ülésen bírálja el s arról önkormányzati hatósági határozatban dönt. A határozat ellen bírósági felülvizsgálat nyújtható be a képviselő-testület székhelye szerinti közigazgatási- és munkaügyi bírósághoz.
A földbizottsági állásfoglalás képviselő-testület általi megváltoztatása esetén a földbizottság állásfoglalásának helyébe a képviselő-testület döntése lép, mely ugyanúgy köti – a fent említett törvényi lehetőségek és korlátok mellett – a földhivatalt.

Megjegyezendő: a földbizottság állásfoglalása elleni kifogás lehetősége és a földhivatali kontroll mellett további garancia a jogszerű eljárás biztosítására az, hogy a helyi földbizottság felett a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeletet gyakorol.

Ennek keretében ellenőrzi, hogy a földbizottság működésével kapcsolatos belső szabályzatok megfelelnek-e a jogszabályoknak, továbbá működése, határozatai szintén megfelelnek-e a jogszabályoknak és saját belső szabályzatainak (Fétv. 103/B.§).

Dr. Feik Csaba